转型和探索中的规划发展——对2019 年度全国优秀城市规划设计评选的分析和点评

2021

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本文为《城乡规划》2021年

期刊以飨读者的第 1 篇论文

摘 要

Abstract

2019 年度全国优秀城市规划设计评选是在大部制改革后举办的首届相关评选活动。参与评选的项目类型丰富，原有的城乡规划体系法定项目减少，规划研究增多，城市治理概念突出。获奖项目积极探索，勇于创新，基于人的需求，从问题出发，多专业、多渠道、多方法地制定详细、综合的解决方案，以构筑更安全、更宜居、更高效、更韧性的城市。

作 者

Writer

吴建平  中国城市规划协会副会长兼秘书长

2020 年 12 月，2019 年度全国优秀城市规划设计评选工作圆满结束。参与本次评选的项目除了城市规划项目外，还包括勘察测量和市政规划类项目，但村镇规划除外。

本次评选共收到来自中国城市规划设计研究院及全国 28 个省、自治区、直辖市（宁夏、青海、西藏以及港、澳、台地区未申报）的城市规划设计项目共计 1 278 个，最终获奖的城市规划类项目达 539 个，其中，一等奖 42 个、二等奖 128 个、三等奖 255 个。

相对于 2015 年度（716 项申报，311 项获奖）和2017 年度（872 项申报，377 项获奖）申报的项目数量和获奖项目数量，本次申报的项目数量大幅增加，因此获奖项目的数量也有相应的增加（图 1）。

图1 参与2019 年度全国优秀城市规划设计评选的

项目申报地区分布

总体看来，本年度评奖项目总体上呈现出以下态势：一是适逢国土空间规划创新探索之时，规划研究类项目大量增加，既有探索新理念下国土空间规划编制的方法，也有基于智慧城市建设探索规划创新与管理的方法；

二是规划的视野越来越宽广，方法和技术也越来越被复合地应用，产生出许多新的规划成果；三是规划全行业的设计机构对中国城市规划协会举办的评奖活动，信任依旧、热情持续。

01

规划转型

1.1  获奖项目中规划研究占比多

与前三个年度的获奖项目类型相比，在 2019 年度获奖项目中规划研究类占比最多，达到 43.1%；城市设计类项目数量依旧突出，占比达到16.3%；专项规划类项目占比大幅下降；总体规划类项目数量也持续下降；详细规划、保护规划则基本维持原有比重。

在规划研究项目中，很大比例的项目聚焦在国土空间规划及其体系研究、城市更新和社区治理相关研究等方向。项目类型的变化充分体现了转型期规划探索发展的特点（图 2）。

图2 全国优秀城市规划设计评选活动获奖项目类型

历年占比分布对比

1.2  国土空间规划体系逐步建立

由于处于向国土空间规划转变的过程中，新思维、新方法也处在积极的探索之中，大批的市县国土空间规划正处在编制状态，国土空间规划成果尚未“批量”出炉。

在 2019 年度评奖项目中，总体层面的规划，如城市总体规划、国土空间规划、分区规划的数量很少；法定层面的规划，如控制性详细规划、修建性详细规划的数量也相对较少。

在申报的项目中，被列入总体规划类别的项目共计 130个，其中获奖项目有 52 个，包括一等奖 5 个、二等奖 13 个、三等奖 21个。

总体规划类项目以分区综合规划和总体专项规划为主，如湾区总体规划、总体规划评估、城市体检。国土空间规划类项目以获得先行批复的上海规划和北京规划为主，如获得二等奖的项目《上海市浦东新区国土空间总体规划（2017—2035）》《上海市嘉定区总体规划暨土地利用总体规划（2017—2035）——超大城市区级国土空间规划编制创新与实践》《朝阳分区规划（国土空间规划）（2017 年—2035 年）》。

虽然总体规划类项目少，但在规划研究中涉及总体规划研究的项目较多，仅关于空间规划研究的获奖项目就达到 24 个，其他与总体规划相关的研究项目，如城市发展战略、规划体系、开发边界等方面的获奖项目约有 20 个。

如省级层面的国土空间研究：《安徽省空间规划（2017—2035 年）研究》和《云南省空间规划暨国土规划（2016—2035 年）》；县市级层面的国土空间规划研究：《三明市空间规划（2018—2035 年）—过渡期空间规划转型支撑丘陵山区绿色崛起的探索》《青岛市“多规合一”（空间规划）（2018—2035 年）》等。这些研究凸显了全国的规划设计单位都在积极探索新一轮国土空间规划的编制创新、体系建构、技术标准等。

1.3  城市治理占据突出地位

2019 年 10 月，党的十九大四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，“鼓励基层大胆创新、大胆探索，及时对基层创造的、行之有效的治理理念、治理方式、治理手段进行总结和提炼，不断推动各方面制度完善和发展”。

2020 年 3 月，习近平总书记在武汉视察时强调，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”。

在获奖项目中，较多项目的内容是围绕解决城市发展中的问题来展开，面向实施层面的城市设计、城市更新和社区治理类项目占比较大，在地方政府积极探索城市治理的过程中发挥了巨大作用。

在本次获奖项目中，城市设计类项目达87 个，而在规划研究中，关于城市更新研究的项目也达到 12 个。

广州老旧小区改造开始于 2016年，是国家首批老旧小区改造试点城市。一等奖项目《广州老城社区治理实践》，就广州约 300 个老旧小区“有机微更新”的“微改造”实践进行经验总结，提出创造“美丽、活力、文化、安全的幸福社区”。

广州老旧小区改造从空间治理和社会治理两个维度展开，从技术、资金、政策三个层面构建社区可持续自我更新的支撑体系，充分调动业主、社会、政府等多方面力量，形成由业委会、议事会、社区规划师工作坊等组成的“共建共享、共治共创”的社区维育模式。

1.4  规划类型多元发展

延续上年度获奖项目内容特点，本年度获奖项目内容比较综合，一些项目甚至较难划分规划类型。交通设施规划中包含城市设计，城市设计中包含实施评估，城市更新中有城市体检内容，甚至一些项目直接被称为系列规划、综合规划。因此，在评选中，只能按照项目的主体内容进行分类、分组。

对于本年度申报的规划项目，城镇体系规划、战略规划、分区规划、城市总体规划类项目统一表述为总体规划；控制性详细规划、修建性详细规划及相关设计表述为详细规划；城市设计类规划单独统计，对专项规划中的历史保护规划、交通规划作分项统计（图 3）。

图3 2019 年度全国优秀城市规划设计评选活动

获奖项目类型占比分布

一等奖项目《中国（广东）自由贸易试验区深圳前海蛇口自贸片区综合规划》是对前海蛇口自贸片区的总体设计，此规划内容全面，包含交通专项规划、城市设计等，作为片区的总体规划实施，本轮评选将其划入总体规划类别。

《广州市工业遗产保护与活化利用研究》是对广州工业遗产进行利用机制、推广宣传的系统研究，为历史保护类别。

同样包含了工业遗产保护内容的《景德镇河东老城现代工业遗产保护利用系列规划》，其主体内容为河东老城的城市设计，涉及河东景德镇陶瓷文化产业园、宇宙瓷厂、建国瓷厂等空间的设计，被划入城市设计类别。

02

积极探索

2.1  成果丰富

本年度城市规划申报项目为1 278个，为历年参选项目最多的一年，且规划内容涵盖空间规划、历史保护、生态景观、公共空间、街道空间、交通设施、城市更新、社区治理、信息平台、海绵城市、基础设施等城市发展的多个方面。尤其是关于公共空间、城市更新、社区治理、海绵城市、基础设施等方面的研究项目，已经形成示范引领效应。

本次获奖项目中还有两个国外项目获得了三等奖，分别是北京土人城市规划设计股份有限公司设计的《“弹性飘带”：俄罗斯喀山市卡班湖群滨水区域海绵城市规划设计及下卡班湖实施工程》项目以及青岛市城市规划设计院开展的《“一带一路”基础设施和城乡规划建设工程标准（城乡规划领域）应用情况调研报告（格鲁吉亚、阿塞拜疆、亚美尼亚）》项目，这也反映出国内的城市规划发展开始对国外城市产生影响（图 4）。

图4 2019 年度全国优秀城市规划设计评选活动获奖项目地区分布

2.2  理念创新

城市和规划技术的发展，离不开理念的创新。此次获奖项目有一个共同的特点，即将“人”的需求放在首要地位，大部分项目运用了需求调查，从居民、市民的意愿出发，提出相应的规划对策。健康城市、公园城市、美丽街区、活力街区等发展目标逐渐进入研究和建设的视野，社区治理中的参与式规划、“共治共享”理念成为必备条件。

如《成都市新都区新桂东社区治理规划》就对“共享共治” 社区维育模式进行了详细探讨。空间 “共享共治”与权责利挂钩，重组社区管理，梳理公共空间，拓展民生服务，引入就业空间，重塑景观，构建共享大社区。突出文化自信以及对历史记忆的保护，也成为规划的主要内容之一，尤其是在旧区改造、旧城更新项目中。

《海口城市更新三角池示范区》项目基于海口旅游城市的特征和三角池的历史记忆，将规划定位表述为“最海口”，打造休闲海口游、市井文化圈。《深圳市城中村（旧村）总体规划（2018—2025）》主要是涉及保卫“城中村”的规划，调查发现，在深圳的 “城中村”内三类历史文化空间用地面积占全市总面积的85%，肯定了“城中村”在传承城市文化文脉中的价值，提倡保护低成本居住空间。

2.3  方法融合

在规划“一张图”、“一个平台” 管理成为必要条件的前提下，信息化、平台建设、模型运用成为规划与科技融合的支点。在本年度的获奖项目中，主要内容与信息化相关的项目有9 个。

如《深圳市综合交通大数据支撑平台总体设计及示范应用》是交通规划院与腾讯科技公司合作的成果，为交通规划提供评估分析、需求预测等方面的技术支撑。

武汉市提交申请的项目中关于信息化平台建设的项目较多，如《武汉城市仿真实验室数据平台建设与应用示范》是以空间地理信息为基础，以人、地、房、设施等社会基础数据为骨干，融合城市各类专业数据和大数据，形成“城市数据树”框架，旨在运用数据对城市进行动态感知、科学引导和系统把控，从规划源头出发，实现科学管理。

又如《武汉市空间规划信息平台研发与应用》为国土空间规划平台建设提供示范；《武汉市自然资源和规划信访机器人系统》重在提高社会治理的现代化水平。

本年度参与评选的项目大部分采用了大数据分析的方法，“开门编规划”也成为较为提倡的理念，多部门、多专业协作规划也成为必备选项。

《珠江景观带重点区段（三个十公里）城市设计与景观详细规划导则》利用手机信令、业态 POI 数据和网络点评数据等多源大数据，获取珠江景观带三个十千米沿岸手机信令、业态 POI数据和网络点评数据共 3.4 万条有效信息，通过生成街区多时段热力、现状各类设施供给等方面的分析数据，识别沿岸业态活力现状分布和活动特征情况。

开展人群活力点分布、活力点热度及城市意象认知方面的研究，提取珠江沿岸现状全天候活力热点特征。结合城市活力基础理论，分析规划土地利用混合度、道路交叉口密度等要素，建立珠江沿岸理想活力点布局模型，叠合识别 13 处活力点重点提升街区。

在规划过程中，通过多形式、跨领域的设计互动，邀请国内外行业专家领航把脉；以珠江为题，协同摄影、公共艺术等行业协会举办摄影大赛，挖掘珠江之美；发挥三城联盟合作机制，联合洛杉矶、奥克兰专家开展滨江重要节点设计工作坊，集聚各方智慧，提升设计水平。

《基于街区诊断的大栅栏地区城市更新模式研究》通过建立可量化、可推广的街区诊断机制，综合运用热感识别、大数据爬虫、机器学习、街景分析、语料词频分析等技术方法，挖掘多维度、多尺度微观数据。基于实调、实访、实录，持续在调研过程中开展纪录片拍摄，历经 9 个月共拍摄长达 2 095 分钟的素材，最终剪辑成时长 40 分钟的纪录片，数百个场景生动地还原了大栅栏从清晨到深夜的现实场景。项目组成员还受聘为责任规划师，提供持续的跟踪服务。

2.4  策略多样

在深化社会治理体系、促进社会治理现代化发展的当下，实施规划类型在获奖项目中也占据较大的比例。项目或从某一角度切入进行总体设计和建设实践，或就某一层面的理念进行深入研究，形成专项规划和导则对策。在项目名称表述上，有综合规划、总体设计方案，也有指导建设和规划的战略、导则，还有面向实施和管理的政策、体系、机制研究。

《存量用地更新的新模式——深圳土地整备规划与政策系列研究》项目从空间数据、规划方法、实施机制、政策规则这四个方面，对深圳土地整备的存量用地更新模式进行系统研究，全面梳理了包括原农村集体用地、国有已出让用地等在内的各类低效用地，形成 300平方千米存量用地“一张图”；建立“五年规划引导、年度计划统筹、单元规划实施”的全链条实施机制，有机嵌入现行的规划体系中。

研究土地整备单元规划制度，建立空间规划管控机制，确定留用地选址、土地用途、开发强度等，制定土地权益分配方式，确定储备地范围、留用地规模、安置方案等，形成“空间规划管控 + 土地权益分配”的模式。创新容积率核算规则，基础容积率依托密度分区，加强规划技术管控；共享容积率由政府和土地权利人合理分配，形成利益补偿机制；配套容积率解决配套实施难题，体现公共政策导向。

03

代表性案例分析

3.1  各层面国土空间规划研究

3.1.1《2017 年度北京城市体检》

《北京城市总体规划（2016 年—2035 年）》是国务院批复的第一个新一轮城市总体规划（国土空间规划）。该规划于 2017 年获得批复，要求建立“一年一体检、五年一评估” 的常态化城市体检评估机制。同年，北京城市体检工作启动，形成了体检规程，规范了体检工作组织机制，形成体检数据库，建立了体检成果体系，为城市体检工作的开展提供了示范、借鉴。

尤其是形成了“一张表、一张图、一份清单、一份满意度调查、一个大数据平台”的“1+5”体检成果体系，为城市体检工作内容提供了蓝本。2020 年 10 月，自然资源部国土空间规划局发布《国土空间规划城市体检评估规程》（征求意见稿）的行业标准。

3.1.2《安徽省空间规划（2017—2035年）研究》

2016 年 12 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》，安徽省作为试点省份，开展可复制、能推广、针对安徽特点、“好用、管用”的省级空间规划编制方法探索。研究探索“多评估”“双评价” 等工作，首次建立省域空间规划一张底图，发布《市县空间规划编制标准》，构建省域空间规划技术框架，为《省级国土空间规划》编制奠定基础。

3.2  更完善的品质城市建设

3.2.1《成都市美丽宜居公园城市规划及规划建设导则》

2018 年 2 月，习近平总书记莅临成都视察，首提“公园城市”。“公园城市”是一种未来城市形态，“整个城市就是一个大公园”，强调生态价值转化、城市高质量发展。自总书记提出新理念后，成都市展开积极探索，2019 年开启“公园城市论坛”，至今已举办两届。2020 年 1 月，中央财经委员会第六次会议提出，明确支持成都建设践行新发展理念的公园城市示范区。

在公园城市建设方面，获奖项目有两个：一个是《成都市美丽宜居城市规划（2018—2035 年）》，深入探究公园城市理论的内涵，提出公园城市建设的策略；另一个是《建设导则》，围绕“公园城市—产业功能区—公园城市新镇—公园城市社区—公园城市街道”五级空间体系，对公园规划提出设计导则，对城市镇区、城市社区提出建设导则。

规划整合形成“1436” 公园城市理论框架体系，围绕“人、城、境、业”四大维度，形成包含二十大策略、六大场景和九十一项指标体系的公园城市实践路径。公园城市的内涵本质是“一公三生”，即公共、生态、生活、生产 ，结合各类绿色空间，发展新经济形态，营造“公园 +”新经济与“公园 +”新消费。公园城市在社区层面的实践，则是围绕绿道布局小游园、微绿道、口袋公园等，打造一体化的共享公共空间，实现每一栋建筑开门见园，“老百姓走出来就像在自己家里的花园一样”。

3.2.2《上海市杨浦区“美丽街区”总体规划设计方案--以精细化设计提升街道空间品质的规划实践》

2017 年两会期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时强调，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子，是关系上海发展的大问题；城市管理应该像绣花一样精细，城市精细化管理，必须适应城市发展，要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。

因此，提升公共空间品质是上海迈向卓越全球城市的重大战略之一，需要以精细化设计来建设高品质的公共空间，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，“让人民有更多的获得感，为人民创造更加幸福的美好生活”。

杨浦区现状城市更新量大面广、任务艰巨、成本高昂，而更新项目资金不足且周转困难，造成城市更新推进速度较慢。由于历史原因，杨浦区现存大量的工人新村，这些建设于七八十年代的老式工人新村、旧社区等，环境欠佳，配套设施不足，居住质量亟待提升。

规划从顶层设计出发，建立系统化的评价体系，围绕控底线、抓重点、做特色，建立精细化设计体系，面向实施和管理建立精准化的行动体系，并通过典型项目实践示范。项目组在杨浦区 12 个街道设置常驻社区规划师，并成立社区规划师培训机制，引导居民广泛参与，发挥社区共建在社区环境治理、教育、社会保障等方面的积极作用。

3.3  更丰富的城市愿景表达

3.3.1《深圳2050城市发展策略研究》

《深圳 2030 城市发展策略》是国内第一个法定化的城市发展战略。

《深圳 2050 城市发展策略研究》以“城市的未来，‘未来’的未来”为主题，应对未来城市空间发展高度的不确定性，面向更广阔区域和更长远未来，谋划深圳多阶段、多层次的城市空间结构方案。

深圳城市发展的目标定位为可持续发展的全球先锋城市，对标世界的深圳定位为“全球创新城市”，对标中国的深圳定位为“中国先锋城市”，对标“深圳人”的深圳定位为“可持续发展的典范城市”。

规划梳理深圳未来发展将面临的危机，提出面向不确定的未来，深圳不要再做“危机斗士”，而要成为“主动和系统的风险管理者”。研究打破了边界局限，规划提出构建面向“一带一路”的对外开放支点体系；主动对接正在编制的“香港 2030+”规划提出的发展轴带和重点发展地区，构想了面向远景的深港都市区空间结构。

3.3.2《北京韧性城市规划纲要研究》

韧性城市建设是城市安全发展的新范式，增强城市韧性、保障城市安全，是当前城市建设和治理的首要任务。2016 年 10 月，第三届联合国住房与可持续城市发展大会（人居Ⅲ）将“韧性城市”作为《新城市议程》的内容。对于“韧性城市”，国内还处于案例借鉴和探索研究阶段。本项目从认识、规划、实施三个层面，研究“韧性城市”的理论体系、技术方法、规划响应和实践应用，为国内其他城市构建“韧性城市” 提供了范本。

项目全面分析了超大城市基于公共安全领域四大层面的 37 种风险评估，对各大危险源进行全过程动态仿真模拟，识别并划分风险空间。以此为目标，北京全面开展了市政基础设施专项规划，相应的成果在本次评选中也获得了一等奖。同时，项目还将空间流行病学、地理学与规划学相结合，前瞻性地提出公共卫生风险管理，针对目前疫情防控作了相应谋划。

3.4  更全面的综合解决方案

3.4.1《福田中心区交通设施及空间环境综合提升规划设计》

该规划围绕“打造国际一流、全球领先的高品质街道示范区，独具特色的中央活力区”的目标，为福田中心区 5.3 平方千米范围的空间构建以 “轨道 + 慢行”为主导的绿色交通体系；同时将其打造成体现高辨识度的“城市家具”，营造具有场所精神及特色的公共空间，建设智慧街道管控体系。

推行路口及过街设施零高差设计，提升行人体验，建设国内第一个富有亲和力的无障碍街区；用“最合理道路尺度、最安心速度控制、最通畅骑行路线、最便捷无阻的步行空间”，复兴慢行交通；结合人工智能技术，实现行人、车辆全息感知，形成三维交通电子沙盘和决策大脑，提升治理效率；采用车路协同、智能站台、室内导航、微循环小巴等多种智慧措施，引领智慧出行。

此项目的主要内容为交通专项规划，但其将街道空间而非仅是道路列为规划对象，对街区尺度、街道功能、街道设施、空间融合、细节体验和城市印象等进行了精细规划和设计。

针对轨道接驳步行通道及商办密集区对步行道空间有较高的需求，规划提出，商业办公等功能片区的主通道应不小于 6 米，居住区应不小于 5.25 米；商业办公等功能区的街区步行道应不小于 5.25 米，居住区应不小于 4.5 米；商业办公等功能区的地块连通道应不小于 3.75 米，居住区应不小于3.75 米。

街区总体城市设计，对景观大道、街区和轴线等重点区域的绿化景观、铺装、设施做专门设计。街道设施统一风格体系，进行艺术画、品牌化设计，提出“福田印”的标牌设计，传递城市精神与文化。

3.4.2《海口城市更新三角池示范区》

1988 年，海南省政府于三角池成立，三角池自此登上历史舞台。经过 30 年的发展，三角池地区成为反映海口中心城区传统风貌、民生诉求的典型地区。三角池项目是海口城市更新的示范项目，旨在提升城市品质。该规划涉及建筑风貌整治、交通治堵、城市增绿、水体治理等多方面的内容，还提出场所记忆以及文化复兴等内容，再现市井文化，修复城市记忆。

项目组搭建实施、宣贯、管理三个平台，采用全程伴随的驻场技术服务，保障项目按照规划实施落地。项目团队来自中国城市规划设计研究院的生态、交通等五个分院所，参与人员共计 49 人，全程提供不间断的驻场服务达 254 天。

项目对片区内 75栋建筑进行风貌改造提升设计，拆除违建危房达 4 200 平方米，清除违章广告达 25 000 平方米；美化湖体岸线，增加公园广场设计和照明景观设计；对道路进行精细化方案设计，详细设计三角池交叉口等，提升出行品质。

04

任重道远

“人民城市人民建，人民城市为人民。”习近平总书记考察上海时的这段话，指出了城市规划设计的根本属性，彰显了人民的主体地位，更是指引了城市发展的一种方法和路径，打造共建、共治、共享的社会治理共同体，让人民有最大的获得感、幸福感。

城市发展离不开好的规划，科学规划，做适应需求的规划，是必然趋势。新基建、智慧经济发展正在触发城市的变革，城市管理向智慧型、智能化发展。

2020 年突如其来的新冠肺炎疫情扰乱了人们正常的生产和生活，也影响了城市的规划和管理，城市亟须社会治理能力和快速应对机制的全面发展。在这样的背景下，城市发展和规划将面临怎样的变革，是一个需要深入研究的长期课题，可以预见，下一轮国土空间规划和城市治理方案中，必将出现全面创新的项目。

就任务而言，2019 年 5 月 10 日，《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发，要求建立“五级三类”的国土空间规划体系。目前，各级国土空间规划均在编制中，完成编制成果的较少，标准体系建构不完整，任务很重。

2021 年是“十四五”的开局之年，在这第一个“一百年目标”达成、即将迈入第二个“一百年目标”的重要时期，着眼于未来发展，将会出现诸多新表述、新思路，规划探索也将一直 “在路上”。